关于住宅用地“自动续期”立法时原意的解读

中国社会科学院学部委员  梁慧星

物权法草案第一、二、三次审议稿，均无关于住宅用地使用权期满自动续期的规定。此项规定，是四次审议稿所创设，至六次审议稿确定。

三次审议稿第一百五十五条：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权消灭。”第一百五十六条：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”

三次审议中，常委会组成人员针对此规定的意见如下：贺铿委员：“土地使用权消灭后怎么办？”吴清辉（代表）提出，“在香港，有补地价制度。如果期限过了，使用者仍想继续使用这块土地，那就需要补地价。物权法应该引进补地价的概念。”郑功成委员：“住房、宅基地是私人真正的恒产。城镇居民只有70年的使用期，买住房实际上买的是一个空间，和土地没有关系，那么70年以后是自动消灭还是自动续期？如何保证城乡居民这一部分私有财产，草案还有继续完善的空间。”

三次审议后，委员长会议决定向社会公布征求意见。共收到通过网络、信件提交的意见11543件，另有26个省（市、区）和15个较大市人大常委会、47个中央部门、16家大公司、22个法学院所和专家，提出了意见。社会各界针对上述规定的主要意见是：一、用地期限。有的提出，现行的住宅用地使用权期限太短。有的建议延长为100年或者150年。有的建议取消使用年限的规定。二、续期申请人。有的提出，一栋公寓多户居住，建设用地使用权期间届满，是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期，意见不一致时怎么办？三、续期后的土地使用费。有的认为，住户买房已经支付了土地出让金，续期后不应再交费。有的认为，续期的应交少量的使用费。

对于上述常委会组成人员和社会各界的意见，法律委员会研究认为：“建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。”据此，法律委员会建议将这一条修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。（四次审议稿第155条、五次审议稿第149条相同）

五次审议稿第一百四十九条：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”（第1款）“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定。”（第3款）

据全国人大法律委员会，2006年10月27日，向十届全国人大常委会第二十四次会议，《关于物权法（草案）修改情况的汇报》：五次审议中，“常委会组成人员对自动续期的规定，普遍表示赞成。同时，有的委员提出，续期付费是否合适，建议进一步研究。法律委员会研究认为，续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不作规定为宜。届时，可以根据实际情况再作慎重研究。因此，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”

至此物权法第一百四十九条关于住宅用地期满自动续期的规定，最终确定。可见，本条立法机关的意思是：鉴于住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法不作规定，留待将来根据实际情况再作慎重研究。须特别注意，结合从原条文删去“续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定”一句，可知所谓“届时，可以根据实际情况再作慎重研究”的研究主体，是指立法机关（全国人大常委会）自身，而不是国务院或者别的机关。质言之，在将来立法机关（全国人大常委会），就住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题，“根据实际情况再作慎重研究”（并作出决定）之前，无论是国务院或者地方政府，均不得擅自决定住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费。